2020年12月4日，财政部发布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），向社会公开征求意见。征求意见稿中将框架协议作为一种新的政府采购方式，此举在业界引发了热议。《政府采购法》实施以来，大家一直熟知公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源采购五种采购方式。2014年，财政部又推出了竞争性磋商采购方式。与此同时，财政部门还采用协议供货、定点采购、批量采购、网上商城、电子竞价等组织形式作为中集中采购项目的实现方式。但是，对于框架协议采购方式大家知之甚少。因此，笔者分享一下个人对框架协议的认识。
何为框架协议采购？
框架协议（FrameworkAgreements）是国际上普遍采用的一种采购方式，在世界银行和联合国的采购方式中，都有框架协议，国内很多企业也普遍采用这种采购方式。对于框架协议采购方式，国际国内目前还没有形成完全统一和一致的概念。但是，以下概念业界是存在共识的：
第一，框架协议是分两个阶段完成的采购方式。第一阶段，采购人建立框架协议，与入围供应商签订框架协议。采购人在确定入围供应商的同时，也确定了入围供应商的入围产品及价格。按照《民法典》，框架协议可以归类为预约合同，约定采购人与入围供应商在框架协议有效期内将要或可能签订实际的采购合同。第二阶段，采购人实施采购时从入围供应商和入围产品中确定实际签约供应商，与其签订实际采购合同，或者直接下达订单兑现预约合同的内容。
第二，框架协议适用于采购需求明确但采购计划无法确定的采购项目。
第三，在框架协议有效期内，采购人应在入围供应商中实施采购，但采购人不对实际采购总量作出保证。涉及框架协议内的采购内容，除了入围供应商不能提供的情形以外，采购人不应向入围供应商以外的其他供应商采购，否则构成违约；供应商应按照框架协议的约定在采购人有采购需求时与采购人签订采购合同，否则也构成违约。
第四，框架协议应约定入围产品的单价或者定价方法。
第五，入围供应商及其产品并不一定完全相同，而是具有多样化的特点，以便采购人实施采购时可以根据不同的项目特点选择不同的产品进行采购。
框架协议采购有哪些类型？
框架协议按照入围供应商管理模式可分为封闭式框架协议和开放式框架协议，按照确定采购合同价格的模式可分为一次定价框架协议和两次定价框架协议。
封闭式框架协议在协议有效期内，采购人应承诺不增加入围供应商数量和不增加新的供应商，但可以按照框架协议的约定清除和淘汰入围供应商中个别不符合要求或违约的供应商。对于开放式框架协议，采购人可以根据框架协议的约定增加入围供应商数量，也可以补充个别供应商被清除后减少的供应商。
一次定价框架协议在确定入围供应商时，同时确定了入围产品及其价格。入围产品价格可以是固定单价，也可以是可调单价，但是调价的规则应在框架协议中确定。一次定价的框架协议通常应该是采购数量变化幅度小或者采购数量的变化对标的价格影响不大的项目。两次定价的框架协议在确定入围供应商时通常只确定入围产品的最高限价。实际采购时还需要根据采购数量再次与入围供应商就价格进行谈判或通过竞争确定采购合同价格。两次定价框架协议经常用于采购数量变化对标的价格影响大，或者技术发展比较快、产品更新换代比较频繁、预期价格会走低的采购项目。
框架协议有哪些价格形式？
框架协议中的价格形式一般为单价。当行业存在共同认可的定价标准或方法时，也可以采用确定定价标准或方法来确定价格。
除了确定框架协议单价和定价标准或方法以外，框架协议采购还具有协议期限较长、采购数量和实施时间不确定的特点，供应商承担的风险较大。为此，框架协议在单价基础上还有多种价格形式，采购人可以根据项目的具体特点灵活选择。
框架协议采用的价格形式主要包括固定单价、可调单价和最高限价三种形式。固定单价和可调价单价形式可以适用于一次定价类型的框架协议；最高限价形式适用于两次定价类型的框架协议。
（一）固定单价
框架协议采用固定单价形式的，在框架协议有效期内，除约定的特殊例外情形外，任何情况下不能改变已经确定的单价价格。固定单价一般适用于以下情形：
1.采用政府定价或政府指导价的项目；
2.采购项目标的市场价格在有效期内预计稳定的；
3.预计采购数量比较准确或者采购数量变化对合同价格影响不大的。
（二）可调单价
框架协议采用可调单价形式的，如果达到框架协议约定调整价格的条件时，可以按照价格调整的办法对单价进行调整。可调单价一般适用于采购项目预计市场价格波动较大的情形。
（三）最高限价
框架协议采用最高限价形式的，采购价格不得高于单价的最高限价，但是可以低于单价的最高限价。最高限价一般适用于采购项目标的市场价格在有效期内预计会大幅降低的项目或采购数量对价格影响较大的项目。
如何征集框架协议入围供应商？
征集框架协议入围供应商的过程实际上是确定入围供应商、入围产品及其价格的过程。采购人征集框架协议入围供应商应采用公开和竞争的方式。
框架协议的采购需求在征集入围供应商时一般都应明确。在采购需求已经明确的情况下，征集供应商的竞争方式应该是公开遴选。《政府采购法修订草案》中的招标、竞争性谈判和询价方式都不支持一次同时确定多个供应商入围，无法直接用于框架协议征集入围供应商。框架协议征集入围供应商可以采用的遴选方式是询比方式。询比方式支持一次同时确定多个入围供应商，同时对供应商及其产品的评价采用综合评价法，可以使不同类型的优秀供应商及其产品入围，满足用户采购多样化选择的需求。
框架协议采购的实施方式有哪些？
实施采购是采购人从框架协议入围供应商及其产品中，选择确定签约供应商及其产品，与其签订采购合同的过程。框架协议采购可以采用订单方式、询比方式和谈判方式实施采购。
（一）订单方式
采用订单方式采购的，采购人应按照框架协议约定的方式和程序规则（包括比例分配、顺序轮候、随机抽取等方式），从入围供应商中直接选择确定一个或多个成交供应商，直接向其发出采购订单。订单方式适用固定单价框架协议和可调单价框架协议。最高限价和两次定价框架协议不适用订单方式。
（二）询比方式
采用询比方式采购的，采购人应邀请采购产品的全部入围供应商参与二次竞争，从中选择确定一个或多个成交供应商。询比方式适用于最高限价和两次定价框架协议。
（三）谈判方式
采用谈判方式采购的，采购人应从采购产品的入围供应商中，选择部分供应商参加谈判，通过谈判确定一个成交供应商。谈判方式适用于最高限价和两次定价的框架协议。
谈判方式一次只能确定一个成交供应商。需要由多个供应商承担的项目，采购人可以设立多个采购项目，分别进行谈判，确定每个采购项目的成交供应商。
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